让梧州宝石绽放法治之光

——《梧州市宝石加工环境污染防治条例》立法浅述

2020年11月26日，广西壮族自治区十三届人大常委会第二十次会议表决，批准梧州市十四届人大常委会第三十二次会审议通过的《梧州市宝石加工环境污染防治条例》，由梧州市人大常委会公布，自2021年1月1日起实施。

为一项传统加工制造业发展制订一部地方性法规，这在梧州市行使地方立法权以来是第一次，凸显了梧州宝石产业作为“城市名片”的巨大影响力。同时，这部法规的出台，也是梧州人大常委会在推进地方立法工作中，正确处理法治与发展关系，把新发展理念融入地方立法的创新成果。这部法规紧密结合梧州实际，鲜明体现梧州特色，通过“小切口”解决大问题，是立良法、促善治的习近平法治思想在地方立法中的生动实践。

一、立法动因：突破污染治理和产业发展两难已刻不容缓

“弄石卅年艺一流，玲珑八面映金秋”。梧州市发展宝石产业至今走过了30多年的风雨历程，已成为世界人工宝石半成品的加工和销售中心，享有“世界人工宝石之都”美誉，是中国珠宝玉石首饰特色产业基地之一。据不完全统计，2019年梧州人工宝石半成品年产量超1000亿粒，占全国产量的80%、全球产量的70%以上，年产值40亿元，税收1700多万元，注册企业880家，注册商标515个，从业人员有4万多人。这是梧州宝石产业光彩照人的一面。

但由于各种历史原因，梧州宝石加工行业一直以来缺乏整体布局规划，从起步之时就以家庭作坊作为产业发展的主要模式，存在着无序发展，“小、散、乱、污”现象突出的问题。特别是多年来散布在居民区的众多宝石加工作坊，多点开花，星罗棋布，缺乏基本的污染治理设施，又无法集中处理，存在着诸如噪声扰民、废水直排、废渣堵塞排水渠、用电用气存在消防安全隐患等一系列问题，严重影响周边居民群众生活。近年来，由于群众举报投诉案件日益增多，梧州宝石加工作坊综合环境污染问题引发社会的普遍关注，也被中央环境保护督察组挂号要求进行限期整改。这是梧州宝石产业黯然失色的一面。

两难之中，梧州市人民政府规划建设了几个宝石加工集中区，并运用财政补贴手段，鼓励宝石加工单位和个人向集中区迁移。不过，由于现有的集中区大多通过改造旧厂房而形成的，仍然存在污染防治处理设施基础薄弱、技术装备和工艺水平较为落后等问题，而且集中区内教育、医疗和生活设施配套水平不高，对承接安置居民区内的宝石加工作坊缺乏足够的吸引力。而在日常执法中，对宝石加工污染的违法行为定性不准，造成主管部门不明确，以致多头执法、推诿扯皮等弊端长期存在，往往是政府部门开展集中整治行动取得了一定效果，但经过一段时间，一些乱象又死灰复燃，按下葫芦浮起瓢，根本问题始终难以解决。

正因为梧州宝石既是闪亮的城市名片，同时又是城市形象和百姓生活的“痛点”，让大家对其既爱之深，却又责之切。环境污染治理与推动宝石产业可持续发展问题，能否两全其美，成为了梧州绕不开、躲不过的亟待研究解决的问题。解决这个问题的关键，社会目光聚焦到了人大，寄望于从地方立法层面找到破解的钥匙。

二、立法设计：破解治理环境污染和规范产业发展的困局

妥善解决梧州宝石加工环境污染问题，实现清洁生产和宝石产业可持续发展，推进生态文明建设，利在当下，功在千秋。不过，立法工作的难度也是显而易见的。首先，尽管国内对地方特色产业进行保护性立法的案例并不鲜见，但从环境污染治理角度加以规范约束的则不多，而且梧州宝石产业产量在全世界独一份，家庭作坊式的小、微型企业数量之大也是举世罕有，立法显然缺少可资借鉴的范本。其次，鉴于宝石产业对梧州当前的就业贡献极为重要，如何在加强产业规范约束的同时，又要避免出现“一管就死”的状况，做到不因噎废食，也考验着立法人的决心和智慧。

虽然面临的困难不少，但梧州市人大常委会从助力打好污染防治攻坚战和地方经济社会高质量发展的大局出发，还是毅然地选择迎难而上，启动了立法项目调研。经充分调研论证后， 2019年１月，《梧州市宝石加工环境污染防治条例》列入年度立法计划。我们采取了“小切口，大纵深”的思路，确保条例立得住、行得通、真管用：

一是突出问题和目标导向，通过深入调研找准立法重点。我们围绕宝石加工存在的突出问题，通过纵深化的调查研究，不断扩大征求宝石加工户、市民、相关部门意见范围，集思广益，创造性地提出各方满意的解决方案，然后再科学地设计相应法条。通过调研发现，宝石加工环境污染问题主要有噪声污染、水污染、粉尘污染、露天存放废料等，又以噪声污染问题群众反映最为强烈，而上位法对此的规定也最为薄弱，我们就把这部分内容确定为地方立法突破的重点。

二是着眼产业长远发展，注重提高立法的创制性。条例中部分内容要求体现了产业发展需求和前进方向，具备一定的引领性和前瞻性。如条例的第二章，专门设置了宝石园区规划建设的内容，强调政府及其相关部门规划建设宝石加工园区的法定职责，要求宝石加工园区应当符合国土空间规划、生态环境保护规划和产业政策导向，配套建设低噪声、污水达标处理、固体废物收集转运、粉尘清除等防治污染设施，引导宝石加工经营者入园从事生产经营活动等，充分发挥地方立法在环境保护方面的指导作用。

三是精雕细琢条文内容，增强针对性、适用性、可操作性。在制定条例过程中，由于国家有关法律法规、行业标准只对宝石进行定义，而没有对宝石加工的定义，我们深入地研究“宝石加工”的内涵、外延，参照地方监管标准，明确“宝石加工”的定义，以利于条例生效后的正确实施。

三、法规架构：打造政府主导、各方参与的生态环境综合治理体系

生态环境保护是国家和地方立法的重点领域，国家和自治区层面关于环境保护、水污染防治、大气污染防治、土壤污染防治的上位法已经相当完备。因此，我们在制定条例时既遵循上位法，依法而立，又对上位法进行“拾遗补缺”，针对产业现状，条例立法选择把“切口”放在“污染防治”上。

条例共五章二十五条，专门针对宝石产业污染规模小、数量多、分布广的特点而量身定制，其中第一章“总则”明确规定市、县（市、区）人民政府以及乡镇人民政府在宝石加工环境污染防治工作中的各自职责；街道办事处、基层群众自治组织和宝石行业协会商会协助开展宝石加工环境污染防治工作。通过明晰工作职责，加强统筹协同，避免出现管理上的缺位，并且建立举报处理和激励制度；第二章“规划建设”规定了政府主导、组织协调、上下联动、环境影响评价等制度；第三章“污染防治”对从事宝石加工企业在防治噪声、废水、废渣、废气污染等方面提出了较为具体和明确的规范要求；第四章规定了违法行为的法律责任，从而为梧州宝石行业建立了一套较为完整的生态文明建设法律保障体系。

从总体上看，条例既明确了行政管理规范，制定了整体布局规划，坚持了“统一领导、分级负责、科学规划、综合治理、公众参与相结合”的原则，又对上位法有关“禁止性规定”和“治理责任分配规定”不够明晰之处进行了“拾遗补缺”，以“小切口”解决大问题，彰显了立法回应人民群众新期待的梧州立法特色，是贯彻习近平法治思想的具体体现。

四、特色追求：精准施策通过“小切口”解决实际问题

就宝石加工环境保护而言，条例立法坚持从梧州实际出发，结合地方特色，立足解决地方实际问题，在努力探索切合实际的具体制度、程序和措施基础上，突出个性、差异性和特殊性，避免“贪大求全”，努力追求 “良法善治”的实现。

一是确立问题导向完善顶层设计。宝石加工环境防治工作是一项艰巨、复杂的系统工程，不仅需要各级政府强有力的领导，建立健全协调机制，还需要各相关部门的通力配合。针对日常执法中对宝石加工违法行为定性不准造成主管部门不明确，多头执法、推诿扯皮等弊端，条例明确生态环境主管部门负责对宝石加工环境污染防治工作实施统一监督管理。同时，条例又对与宝石加工环境污染防治工作有关的工信、市场监督、公安等主要行政管理部门的职责进一步细化，明确对重点环境污染问题和违法行为实行联合执法。

二是结合梧州实际，提供有梧州特色的法治方案。我们针对散布在居民区的宝石加工作坊条例中采取“堵疏结合”方式开展有针对性的治理：一方面设定了梧州宝石加工活动的禁止区域，在居住区、商住综合楼、机关、科研单位、学校、医院、疗养院等环境敏感区域，禁止从事产生噪声、污水、固体废物、粉尘等污染的宝石加工活动，从源头上解决市民群众反映强烈的环保问题。另一方面创设了市人民政府应当按照国土空间规划及环境规划的要求设立宝石加工园区，通过对产业布局和业态结构合理规划，引导和依法搬迁企业入园等，推动梧州宝石产业向中高端水平迈进，促使产业转型升级。

三是对防治重点的噪声污染实行分类执法。立法调研发现，在梧州市中心城区一些地段，宝石加工作坊的噪声源往往是“复合型”的。一方面，加工机器运行时产生噪音；另一方面，宝石加工从业人员为掩盖机器噪声，以及为了缓解接触连续性高强度高频稳态噪声造成的听觉系统损伤，往往会在加工过程中播放摇滚音乐。因此，宝石加工产生环境噪声既有工业噪声，同时也伴有社会生活噪声，而这也是执法部门推诿扯皮的理由。针对这个难题，我们在条例中明确，对工业噪声、社会生活噪声的执法主体分别是生态环境主管部门、公安机关，并设定对宝石加工产生工业噪声污染的罚款幅度，让两个不同的执法主体的执罚行为于法有据。

“宝石满城富丽图，锆光璀璨似天都。凡人也有吸星法，引得银河落碧梧”。条例的出台，填补了梧州宝石产业地方立法规范保护的空白，强化了梧州环境污染防治，规范了宝石产业的管理，对推动地方经济与生态环境协调发展具有重要意义。我们相信，在条例实施以后，梧州宝石产业将在法治引领下加快向绿色生产转型，能绽放更加绚丽多彩的光芒。

（林斯露、谭伟成、肖则理、覃春华）